Kritika "Stratégie rozvoja slovenskej spoločnosti" v časti týkajúcej sa ústavného práva

10. marca 2010 bol pod gesciou Ekonomického ústavu Slovenskej akadémie vied dokončený a na verejnú diskusiu predložený rozsiahly materiál „Stratégia rozvoja slovenskej spoločnosti“ (ďalej len „Stratégia“). Materiál vznikol na základe projektu Vízia a stratégia rozvoja slovenskej spoločnosti, ktorý schválila vláda Slovenskej republiky uznesením č. 906 z 25. októbra 2006. V tomto príspevku sa zameriavame na časť Stratégie týkajúcu sa zmien v ústavnom poriadku Slovenskej republiky.

Ako Stratégia konštatuje, dôležitým faktorom v ďalšom vývoji právneho poriadku bude vytváranie priaznivého legislatívneho prostredia. Prehľadnosť a zrozumiteľnosť právnych úprav je v súčasnosti málo vyhovujúca.
Priaznivé legislatívne prostredie zahŕňa viacero aspektov:
– prehľadnosť a zrozumiteľnosť právnych úprav,
– stabilitu právnych úprav,
– vymáhateľnosť práva.
Ďalej sú spomenuté len základné inštrukcie ohľadom legislatívneho procesu a legislatívnej techniky (napr. minimalizovať skrátené legislatívne konanie, nepripustiť nepriame novelizácie právnych predpisov, používať primeranú legisvakačnú lehotu, nepripustiť retroaktivitu právnych predpisov).
V rámci otázky prípadných zmien ústavy a zabezpečení kompatibility ústavného poriadku prichádzajú do úvahy podľa Stratégie tieto okruhy:
1. úpravy vzťahov k Európskej únii po vstupe SR do EÚ (vzťah čl. 120 ods. 2 ústavy k prístupovej zmluve, prednosť európskeho práva, základné ustanovenia o voľbách poslancov do Európskeho parlamentu, spôsob menovania členov do orgánov EÚ a pod.),
2. kompatibilitu ústavy (nepripustenie nepriamych noviel),
3. zákaz zmeny ústavy v podstatných náležitostiach demokratického právneho štátu,
4. generálnu klauzulu samostatnej pôsobnosti obce (stabilizácia pôsobnosti vo výkone verejnej správy),
5. pôsobnosti prezidenta vzhľadom na jeho priamu voľbu (jeho zaradenie do osobitnej hlavy),
6. obmedzenia poslaneckej imunity (minimálne vypustiť imunitu za priestupky),
7. vyprofilovanie problematiky vo veci celoštátneho referenda (odstrániť jeho obsahové problémy a vzťah k parlamentu),
8. zakotvenie organických zákonov (nadpolovičná väčšina všetkých poslancov na ich prijatie – napríklad finančné zákony),
9. rozsah pôsobnosti Ústavného súdu SR (čo možno považovať za ochranu a kontrolu ústavnosti),
10. precíznejšie formulovanie výkladu a uplatňovania ústavných zákonov z hľadiska ich generálnej platnosti (prechodné a záverečné ustanovenia ústavy),
11. vyhodnotenie nálezov Ústavného súdu SR vo veciach výkladu ústavy (v záujme spresnenia dikcie ústavy uvážiť ich zakotvenie do znenia ústavy).

Ad 1: Vzťahy medzi Slovenskou republikou a Európskou úniou sú upravené v Zmluve o pristúpení. Zmluva obsahuje právne podmienky vstupu Slovenska a ďalších deviatich pristupujúcich krajín do Európskej únie, zachytáva všetky výnimky, dohody a prechodné obdobia, na ktorých sa pristupujúce krajiny dohodli v negociačných rokovaniach s členskými krajinami EÚ. Článok 120 ods. 2 Ústavy SR zaviedol do slovenského právneho poriadku inštitút tzv. delegovanej legislatívy. Na základe tohto ustanovenia bol vydaný zákon č. 19/2002 Z. z., ktorým sa ustanovujú podmienky vydávania aproximačných nariadení vlády Slovenskej republiky. Čo sa týka vzťahu medzi článkom 120 ods. 2 Ústavy SR k Zmluvou o pristúpení, bolo by dobré, keby autori Stratégie konkrétnejšie formulovali, čo je ohľadom vzťahov SR a EÚ potrebné riešiť. Prednosť európskeho práva pred právom členských štátov je jedným z jeho základných princípov fungovania. Hoci nie je v primárnom práve explicitne zakotvená, nesporne vyplýva z judikatúry Súdneho dvora. Takisto nevieme, čo by mohlo byť problémom v súvislosti s voľbami poslancov do Európskeho parlamentu (zákon č. 331/2003 Z. z. o voľbách do Európskeho parlamentu v znení neskorších predpisov), prípadne v súvislosti s menovaním zástupcov SR do orgánov EÚ.

Ad 2: Pri otázke nepripustenia nepriamych novelizácií ústavy možno naozaj hovoriť len o frázovaní. V našom ústavnom systéme sa ťažko dá predstaviť niečo ako nepriama novela ústavy. Súvisí to so stupňovitou výstavbou právneho poriadku a garanciou ochrany ústavnosti v Slovenskej republike (Ústavný súd SR).

Ad 3: V Ústave SR síce nie je explicitne vyjadrený zákaz zmeny ústavy v podstatných náležitostiach demokratického právneho štátu (ako ho napr. zakotvuje čl. 9 ods. 2 Ústavy Českej republiky), napriek tomu sa z nej dá interpretáciou vyvodiť (za jeden z princípov právneho štátu sa považuje napríklad garancia dodržiavania ľudských práv a slobôd; tie sú podľa čl. 12 ods. 1 Ústavy SR nezrušiteľné). Otázkou je, aký význam by malo zavedenie takéhoto ustanovenia a či by sa ním nespôsobilo viac škody ako úžitku. Súčasná politická situácia v Českej republike (pozri kauza Melčák) je okrem iného práve odrazom toho, že česká ústava takéto ustanovenie obsahuje.

Ad 4: Zavedenie generálnej klauzuly o samostatnej pôsobnosti obcí do Ústavy SR obce nie je potrebné. Samostatná pôsobnosť totiž vyplýva už z pojmu územnej samosprávy a je ďalej rozvedená v príslušnom zákone (zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov).

Ad 5: Zaradenie inštitúcie prezidenta SR do prvého oddielu šiestej hlavy Ústavy SR môže vyvolávať otázky z hľadiska ústavnej systematiky. Z praktického hľadiska to však za problém nepovažujeme. Nakoniec, s prihliadnutím na celkovú úlohu inštitúcie prezidenta v politickom systéme a povahu prezidentských kompetencií, by sa dalo jeho systematické umiestnenie považovať za primerané a to aj napriek tomu, že ústavný zákon č. 9/1999 Z. z. zaviedol priamu voľbu hlavy štátu. Tá totiž neznamenala zmenu kompetencií, ale len zmenu spôsobu kreácie. Napríklad aj v Českej republike je inštitúcia prezidenta zakotvená v hlave upravujúcej výkonnú moc.

Ad 6: Obmedzenie poslaneckej imunity bolo navrhnuté historicky niekoľkokrát, je to skôr politická ako odborná otázka. Stratégia tento bod aj ďalej rozvádza: „Za adekvátne možno považovať vypustenie priestupkovej imunity, z procesu imunity vypustenie ochrany poslanca v prípade, keď bol pristihnutý a zadržaný pri trestnom čine a pokiaľ je stíhaný na slobode. Pri úprave indemnity by bolo vhodné rozšíriť túto indemnitu i na ministrov a štátnych tajomníkov, ako aj na osoby, ktoré sa zúčastňujú na zasadnutiach parlamentu a jeho orgánov. Tým by sa umožnila sloboda slova, resp. písomného prejavu všetkým osobám, ktoré sa zúčastňujú na diskusii na parlamentnej pôde; občianskoprávna zodpovednosť sa nevylučuje. Následne bude potrebné riešiť i imunitu sudcov ústavného súdu, sudcov všeobecného súdu a generálneho prokurátora.“

Ad 7: Nevedno, čo majú autori na mysli pod obsahovými problémami referenda, respektíve v čom je nedoriešený vzťah referenda k Národnej rade Slovenskej republiky. Otázniky okolo tejto formy priamej demokracie, ak sa na to pozrieme historicky počnúc rokom 1990, ležia inde. Hoci bolo v priebehu posledných dvadsiatich rokov vyhlásených niekoľko referend, platný výsledok malo len jedno (referendum o vstupe Slovenskej republiky do Európskej únie). V ostatných referendách účasť nedosiahla požadovanú päťdesiatpercentnú hranicu. Ak chceme v praxi viac využívať inštitút referenda, sú len dve cesty, ako zmeniť túto nepriaznivú štatistiku. Buď môžeme znížiť hranicu účasti oprávnených voličov na platnosť výsledkov referenda, alebo začneme cieľavedomú kampaň na zvýšenie politickej participácie občanov – oprávnených voličov. Ako lepšia by sa mi v tomto prípade zdala druhá cesta (a to aj s prihliadnutím na model „semi-direct democracy“, ako možnej budúcej profilácie Slovenskej republiky). Uplatnenie prvej cesty by totiž mohlo znižovať mieru demokracie a vyvolávať v prípade úspešného referenda otázniky okolo jeho legitimity.

Ad 8: Bolo by dobré poznať bližšie dôvody, pre ktoré autori stratégie navrhli zavedenie nového druhu právnych predpisov – organických zákonov. Ak také dôvody neexistujú alebo by sa preukázali ako nepodstatné, stupňovitá výstavba právneho poriadku by mala zostať v súčasnej podobe.

Ad 9: Platí, čo už bolo uvedené aj inde: diskusia v tomto prípade je možná, ale len o konkrétnom návrhu.

Ad 10: Článok 152 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky hovorí: „Ústavné zákony, zákony a ostatné všeobecne záväzné právne predpisy zostávajú v Slovenskej republike v platnosti, ak neodporujú tejto ústave. Meniť a zrušovať ich môžu príslušné orgány Slovenskej republiky.“ Takáto generálna klauzula nie je legislatívno-technicky nijako výnimočná, jej všeobecná formulácia je korektná a nie je potrebné ju meniť. Napokon, keď nedošlo k výraznejším problémom pri jej aplikácii v predchádzajúcich sedemnástich rokoch, o to viac sa dá predpokladať, že nedôjde k problémom ani v budúcnosti.

Ad 11: Vyhodnotenie nálezov Ústavného súdu SR vo veciach výkladu ústavy nie je vylúčené pokiaľ existuje nejaký výstup z konštantnej judikatúry Ústavného súdu SR, ktorý by bolo možné legislatívno-technicky spracovať do podoby návrhu zákona a bol by politicky priechodný. Nie je to však nevyhnutné (možno by to bolo dokonca kontraproduktívne), keďže v zmysle článku 128 Ústavy SR je výklad Ústavného súdu SR vo veciach ústavy alebo ústavných zákonov všeobecne záväzný odo dňa jeho vyhlásenia.

Stratégia tiež konštatuje, že dlhodobým riešením uvedených otázok by mohlo byť prijatie novej ústavy. Tu však treba podotknúť, že prijatie novej ústavy sa využíva ako krok, ktorý má slúžiť významnej politickej zmene, prípadne zmene v smerovaní štátu. Pokiaľ k takejto zmene nedôjde, prijatie novej ústavy nie je na mieste. Ústava je základom právneho poriadku a jeho stability a prípadné prijatie novej ústavy by mohlo ohroziť doterajšie viac-menej bezproblémové fungovanie štátu a etablované právne vzťahy.

Keďže sa o uvedených tézach má konať verejná diskusia, uvítam, keď napíšete tiež váš názor na citované body. Nakoniec, lehota na pripomienky v rámci verejnej diskusie bola predĺžená do 31. mája 2010.